De Staat van Overheidsinformatie en Erfgoed

Musea spannen zich in om meer bezoekers te trekken. Dit doen ze door aantrekkelijke tentoonstellingen samen te stellen; met de eigen collectie én die van andere musea. Ook organiseren musea evenementen zoals de Museumnacht en verhuren ze museumzalen.

En dat werkt: musea hebben meer Nederlandse bezoekers en het bezoek vanuit het buitenland is relatief nóg sterker gestegen. Dit geldt ook voor de musea, die onder de Erfgoedwet vallen (EW-musea) en waarop de Inspectie toezicht houdt.

Meer bezoekers, meer werkdruk en meer verplaatsingen van de collectie brengen risico’s op incidenten met schade aan de collectie met zich mee. Hierbij kan gedacht worden aan onopzettelijke beschadigingen door bezoekers of schade tijdens transport.

Musea proberen risico’s te beperken door te zorgen voor actuele risico-analyses. Ook nemen zij maatregelen bij geconstateerde knelpunten. De Inspectie onderzoekt of musea hier alert op blijven.

Daarbij: er kan geleerd worden van incidenten. Het is daarom belangrijk dat musea incidenten melden in de landelijke incidentendatabase (DICE). Uit een vergelijking tussen de Monitor van de Inspectie en deze incidentendatabase blijkt dat dit nog lang niet altijd gebeurt.

In Nederland kunnen we onszelf gelukkig prijzen met grote en belangrijke museumcollecties. Een deel hiervan is te zien in musea, maar het grootste deel is opgeslagen in depots.

Door collecties zichtbaar te maken op internet, kunnen bezoekers, maar ook onderzoekers en andere musea, de collectie van een museum zien. En dus ook wat opgeslagen ligt in een depot. Dit gebeurt steeds meer.

De Collectie Nederland is een landelijke database waar alle collecties van musea digitaal op één plek te zien zijn. Voor musea die onder de Erfgoedwet vallen, is het verplicht hierop aan te sluiten. Dit gebeurt, maar nog niet voldoende en niet snel genoeg.

24 van de 37 musea hebben (een deel van) de Rijkscollectie toegankelijk gemaakt via de Collectie Nederland.

Met groot enthousiasme is de overheid vanaf de jaren ‘90 steeds meer gebruik gaan maken van internet, e-mail en social media in haar communicatie met burgers, ambtenaren en andere overheden.

Al deze berichten vallen onder Archiefwet. Niet alleen beseffen veel mensen dit niet, maar het bewaren en archiveren van digitale communicatie is ook lastig. De hoeveelheid digitale informatie en de vluchtige aard ervan maakt het voor veel organisaties moeilijk om overzicht te bewaren over waar welke informatie zich bevindt en wat op welke manier bewaard moet worden.

Wel is er steeds meer aandacht voor archivering van digitale informatie – 30% van de organisaties waar de Inspectie op toeziet, archiveert haar eigen website. Het is van het grootste belang dat de overheid verder gaat op de ingeslagen weg. De handreiking voor het archiveren van websites kan hierbij helpen.

Het archiveren van uitingen op social media blijft achter met 18%.

Dat is te verklaren: waar overheidsorganisaties de informatie op hun website grotendeels zelf in de hand hebben, ligt dit bij social media gecompliceerder. Niet alle social media platformen bieden een (adequate) archiveringsfunctie. Daarbij gaan technologische ontwikkelingen snel en is niet alle informatie geschikt om te bewaren.

Toch vallen ook uitingen op social media onder de Archiefwet. De overheid moet zich hiervan bewust zijn wanneer zij gebruik maakt van social media. Is het verstandig om bepaalde berichtendiensten te gebruiken bij besluitvorming, als het lastig is om deze informatie te archiveren? Naast deze bewustwording is het belangrijk dat de overheid archiefoplossingen zoekt, wanneer zij gebruik wil maken van technologische ontwikkelingen.

Overheidsinformatie behelst alle informatie die de overheid zelf maakt óf ontvangt bij het uitvoeren van haar taak. Deze informatie is de ruggengraat van onze overheid.

Gezien de omvang van de informatie en de stormachtige ontwikkelingen in de digitale wereld, is sturing op de informatiehuishouding bij organisaties met een overheidstaak een noodzaak. De Inspectie constateert dat sturing steeds meer op de agenda staat. Zo blijkt uit de Monitor van de Inspectie dat er meer beleid wordt opgesteld.

Ook in het aanwijzen van een eindverantwoordelijke voor de informatiehuishouding zien we een groei. De eindverantwoordelijke binnen de organisatie kan keuzes maken voor het informatiebeheer en is aanspreekbaar op de uitvoering ervan in de praktijk.

Of een betere sturing ook leidt tot een betere omgang met de overheidsinformatie is afhankelijk van de uitvoering van dat beleid. De Inspectie blijft dit onderzoeken.

Digitaal werken is de norm. Ook in de wereld van het informatiebeheer ligt de focus op digitale informatie. En terecht, gezien de ontwikkelingen op dit gebied. Toch verdient óók het beheer van papieren archieven nog altijd aandacht.

Het was de bedoeling dat de rijksoverheid in 2017 volledig digitaal zou werken. In de Monitor van de Inspectie is gevraagd of de betreffende organisatie volledig digitaal werkt en zo niet, wanneer zij verwachtte wel volledig digitaal te werken. Sinds 2013 is een stijging zichtbaar in de mate waarin organisaties digitaal werken, maar blijven de feiten duidelijk achter bij de ambities.

De meeste overheidsorganisaties produceren dus nog steeds papier. Daarnaast blijven bepaalde typen belangrijke documenten in papieren vorm bestaan – denk aan dossiers van rechtszaken, of verdragen. Een deel van dit papier wordt gedigitaliseerd. Toch zijn er situaties waarin je het originele papierstuk wilt bewaren.

Er zijn al sinds jaar en dag achterstanden in de bewerking van papieren archieven. Dat wil zeggen: achterstanden in bijvoorbeeld het toegankelijk maken of vernietigen van overheidsinformatie. Volgens opgave in de Monitor van de Inspectie hebben de organisaties bij elkaar ongeveer 330 kilometer achterstand.

Dat is een risico, want hoe langer de achterstanden bestaan, hoe minder kennis er is over deze archieven en hoe hoger de kosten van archivering kunnen worden. De overheid blijft dan ook zoeken naar methodes om goed en snel papieren achterstanden te verwerken.

Om te bepalen wat voor hoelang bewaard moet worden, sommen overheidsorganisaties op welke taken ze uitvoeren en bepalen het belang van de informatie die bij die taken een rol speelt. Deze waarderingen van de informatie worden uitgedrukt in bewaartermijnen die worden vastgelegd in een zogenoemde “selectielijst”. Het vaststellen van selectielijsten gebeurt in overleg met vertegenwoordigers van de belangen van toekomstige onderzoekers en geïnteresseerde burgers bij de informatie.

De Inspectie dringt voortdurend aan op het vaststellen van selectielijsten en constateert hierin een gestage groei. Inmiddels heeft 87% organisaties één of meerdere selectielijsten.

Toch blijft de praktische toepassing van selectielijsten lastig. De selectielijsten dekken soms niet meer de volledige periode of alle taken van een organisatie. Hierdoor kan het voorkomen dat bepaalde informatie nog geen bewaartermijn heeft. Mede door de grote verscheidenheid aan vormen van digitale informatie (e-mail, social media, websites) beseffen organisaties niet altijd dat iets een archiefstuk is en leggen ze geen relatie met bewaartermijnen uit de selectielijst.

De Inspectie blijft de ontwikkelingen volgen en rapporteert hier zo nodig over.

58% van de selectielijsten is compleet qua werkterrein en periode

Cultuurgoederen, zoals kunstwerken of antieke objecten, kunnen voor een land zo belangrijk zijn dat zij wettelijk worden beschermd. In Nederland is de aanwijzing en de bescherming van dergelijke voorwerpen geregeld in de Erfgoedwet. Daarnaast worden ze internationaal beschermd door het UNESCO-verdrag 1970, waarbij Nederland sinds 2009 is aangesloten. In dit verdrag wordt de teruggave van onrechtmatig uitgevoerde cultuurgoederen geregeld en worden aangesloten landen aangespoord om beschermende maatregelen te treffen.

In 2020 bestaat het UNESCO-verdrag 50 jaar en successen kunnen gevierd worden. Zo sloten in de beginperiode van het verdrag vooral zogenaamde bronlanden aan, landen waaruit veel cultuurgoederen verdwijnen. Intussen zijn ook steeds meer marktlanden aangesloten en nu zijn er al 140 staten aangesloten bij het verdrag.

In Nederland is het vooralsnog niet nodig geweest een formele teruggaveprocedure op basis van het UNESCO-verdrag 1970 te voeren met betrekking tot Nederlands beschermd erfgoed. Wel heeft Nederland maatregelen getroffen om cultuurgoederen te beschermen in de geest van het verdrag. Twee voorbeelden hiervan zijn de aanwijzing van beschermd erfgoed en het vergunningsstelsel:

In Nederland zijn de publieke collecties van musea, kerkelijke instellingen, openbare bibliotheken en archieven beschermd. Daarnaast zijn ook 43.235 voorwerpen in particulier bezit aangewezen als beschermd.

Deze voorwerpen worden gezien als onvervangbaar en onmisbaar voor de culturele identiteit en het historisch besef van Nederland. De eigenaar moet verplaatsingen van deze beschermde cultuurgoederen binnen Nederland melden en mag deze alleen met toestemming van de Minister van OCW buiten Nederland brengen. De meeste beschermde cultuurgoederen blijven echter binnen Nederland. Uit de periodieke controles van de Inspectie blijkt niet dat beschermde voorwerpen naar het buitenland verdwijnen.

Om te voorkomen dat Nederlandse en Europese beschermde cultuurgoederen onrechtmatig buiten de Europese Unie worden gebracht is een Europees vergunningstelsel ingericht. Cultuurgoederen boven een bepaalde financiële waarde en/of ouderdom hebben een vergunning nodig, als zij uit de EU worden uitgevoerd. Een aantal lidstaten in de EU heeft een nationaal vergunningsstelsel ingericht om te voorkomen dat wettelijk beschermd erfgoed ongezien hun land verlaat.

Tussen 2014 en 2018 vond bijna een verdubbeling plaats van het aantal verleende vergunningen. Ongeveer de helft van het aantal vergunningen is voor de uitvoer naar de Verenigde Staten en vooral richting Azië is een sterke toename te zien. Deze stijging is grotendeels te verklaren door de handel: het aantal vergunningen voor de uitvoer van schilderijen aan musea bleef redelijk stabiel, terwijl het aantal vergunningen voor de uitvoer van archeologische voorwerpen door handelaren sterk steeg.

Zowel online als offline is er een levendige handel in culturele voorwerpen. Helaas worden er ook culturele voorwerpen aangeboden die illegaal opgegraven, gestolen, vervalst of illegaal uitgevoerd zijn. Zo kunnen ze bijvoorbeeld afkomstig zijn uit conflictgebieden die daarmee worden beroofd van hun geschiedenis en identiteit. Kopers van dergelijke voorwerpen kunnen zich dan schuldig maken aan strafbare feiten, zoals heling of smokkel. Ook kan een voorwerp in beslag worden genomen.

Van illegale opgraving tot verkoop

Duidelijke en volledige herkomstinformatie van een cultureel voorwerp kan helpen om de geschiedenis van een voorwerp te herleiden. Hierdoor kan de authenticiteit en de context van het voorwerp worden bepaald. Helaas is herkomstinformatie zelden duidelijk en volledig. Zo constateert de Inspectie dat de opgegeven herkomstinformatie bij online aanbiedingen, vaak onvolledig en/of onverifieerbaar is. Zonder deze informatie kan moeilijk worden nagegaan of een voorwerp rechtmatig wordt verhandeld. De Inspectie stimuleert de registratie, het onderzoek naar en het vermelden van deze herkomstinformatie.

Herkomst is de volledige geschiedenis en de eigendomssituaties van een object vanaf het moment van zijn ontdekking of vervaardiging tot heden, op basis waarvan de authenticiteit en het eigendomsrecht worden vastgesteld.

Er is veel draagvlak onder burgers voor monumenten: veel vrijwilligers en verenigingen zijn betrokken bij monumenten en naar de Open Monumentendag komen jaarlijks 1.000.000 bezoekers.

Gemeenten kunnen deze betrokkenheid gebruiken om burgers mee te laten denken bij beleidsontwikkelingen. Vooral burgers die zich inzetten voor de belangen van monumenten zijn hiervoor erg waardevol. Burgerparticipatie is niet voor niks een belangrijke vereiste in de nieuwe Omgevingswet.

De Inspectie ziet dat er in veel gemeenten voor burgers mogelijkheden zijn om mee te denken over beleidsontwikkelingen. Er zijn echter maar weinig gemeenten die burgers hier actief bij betrekken.

Om burgers als gelijkwaardige partners mee te laten praten over monumenten, is het belangrijk dat zij over voldoende kennis beschikken – kennis over het specifieke monument, én over de context van het monument. Vrijwilligers uiten ook expliciet de wens voor meer kennis over monumenten. Vanaf medio 2020 start een nieuw e-learningplatform voor vrijwilligers in de erfgoedsector onder de naam ‘Leer je erfgoed’ om aan die wens tegemoet te komen. Dit platform is een initiatief van de ErfgoedAcademie, de Nationale Monumentenorganisatie en Nederland Monumentenland.

53% van de monumentenvrijwilligers heeft behoefte aan verdieping

Bron: Onderzoek monumentenvrijwilligers. Rapport resultaten enquête. Stichting Nederland Monumentenland. Maart 2019

Net als andere pandeigenaren willen ook monumenteigenaren graag verduurzamen. Vrijwel alle gemeenten zien knelpunten bij deze verduurzaming van monumenten. Opvallend genoeg zit dit hem vaak niet in de wet- en regelgeving. Vooral de aantasting van monumentale waarden en onvoldoende financiële middelen bij eigenaren worden als belangrijk knelpunt ervaren. Daarnaast wordt ook onvoldoende kennis bij eigenaren, productaanbieders en bij de gemeenten zelf als knelpunt genoemd.

Er is dus meer kennis over en regie op het verduurzamen van monumenten nodig. Gemeenten zien hiervoor onder andere deze mogelijke oplossingen:

Met de nieuwe Omgevingswet in het vooruitzicht staan de gemeenten voor een aantal opgaven. Centraal staat een eenvoudiger en meer gebiedsgerichte manier van werken. Gemeenten moeten straks allemaal een omgevingsvisie opstellen, waar het cultureel erfgoed een verplicht onderdeel van uitmaakt. Het huidige gemeentelijke beleid kan daarvoor als basis dienen. Uit de Monitor van de Inspectie blijkt dat gemeenten weliswaar steeds vaker beleid voor (rijks)monumenten hebben, maar dat de actualiteit van dit beleid afneemt.

Een derde van de gemeenten geeft in de Monitor van de Inspectie aan dat zij in het kader van de aanstaande Omgevingswet behoefte hebben aan ondersteuning op het gebied van monumenten en archeologie, bijvoorbeeld bij visieontwikkeling, planbeoordeling, het aanwijzen van beeldbepalende panden, verduurzaming van monumenten en het houden van toezicht.

Nederland telt 1464 archeologische rijksmonumenten.

Dit zijn wettelijk beschermde archeologische vindplaatsen, zoals grafheuvels, hunebedden, (kasteel)funderingen, verborgen grafvelden etc.

Het is verboden deze bijzondere vindplaatsen te verstoren. Wanneer werkzaamheden op een archeologisch rijksmonument toch nodig of wenselijk zijn, kan de Minister van OCW een monumentenvergunning verlenen. Uitgangspunt daarbij is altijd dat de archeologische rijksmonumenten niet of zo min mogelijk verstoord worden.

Wie aan archeologie denkt, denkt vaak aan spannende opgravingen en nieuwe ontdekkingen. Dat ook in archeologische depots heel wat te ontdekken valt, is voor de meeste mensen minder bekend. Ook daar worden soms nog spannende ontdekkingen gedaan: vergeten vondsten, van lang geleden uitgevoerde opgravingen, die jarenlang in dozen liggen te wachten op nieuw onderzoek.

Nederland heeft 37 archeologische depots.

Hierin ligt het gehele Nederlandse archeologische geheugen: (vrijwel) alle archeologische vondsten, alle originele opgravingsdocumentatie, foto’s en rapporten worden hier bewaard. De Nederlandse vondstencollectie bestaat inmiddels uit meer dan 200.000 vondstdozen. Depots zijn voor iedereen toegankelijk, voor bezoek of onderzoek. Ook geven veel depots voorlichting over archeologie of vondstmateriaal. Iedereen kan hier zijn vondsten laten bekijken en voorlichting krijgen over het melden van vondsten in het landelijke registratiesysteem ARCHIS.

In de afgelopen vier jaar heeft de Inspectie alle archeologische depots bezocht, en de Inspectie constateert veel positieve ontwikkelingen. Zo is in bijna alle depots geïnvesteerd in extra klimaatruimtes voor het langdurig behoud van vondsten. Ook hebben alle depots toegezegd zich aan te sluiten bij het landelijke Depot Beheer Systeem (DBS). Hiermee kunnen bezoekers straks via één portaal alle archeologische opgravingsdocumentatie bekijken. Dit betekent dat alle archeologische opgravingsdocumentatie straks via één portaal toegankelijk is. Een unieke prestatie!

Daarnaast zijn er ook aandachtspunten. Zo hebben 24 van de 37 depots geen goede monitoring van de temperatuur en relatieve vochtigheid. Ook de monitoring van kwetsbare vondsten is een punt van aandacht. Bij slechts 9 van de 37 depots kan van een enigszins adequate monitoring van kwetsbare vondsten gesproken worden.

Tenslotte is er een opvallend verschil tussen provinciale en gemeentelijke depots. Provinciale depots scoren beter in de realisering van klimaatruimtes, maar gemeentelijke depots doen meer aan publieksgerichte activiteiten en hebben een grote groep van vrijwilligers die allerlei werkzaamheden in het gemeentelijke depot verrichten.

Meer weten over het werk en de staat van de depots? Lees hier het rapport van 2016 en het rapport van 2019.

Een beroepsregister helpt bij het instandhouden en inzichtelijk maken van de kwaliteit van archeologisch onderzoek. Met de komst van het certificeringsstelsel in 2016 is er ook een nieuw beroepsregister ingericht, aansluitend op de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA).

In 2001 kende de KNA al 19 verschillende soorten kwalificaties voor archeologen. Na de aanpassing van de KNA met het oog op de certificering was dat aantal toegenomen tot 44. Op dit moment kent het beroepsregister 48 verschillende soorten kwalificaties.

Niet alleen het aantal kwalificaties is toegenomen, maar ook het aantal kwalificaties per persoon. Op basis van de organisatieplannen telde de Inspectie in 2015 493 in de archeologie werkzame personen met bij elkaar 602 kwalificaties. Begin 2019 waren er in het beroepsregister 751 personen geregistreerd met 1325 kwalificaties. Het aantal geregistreerde kwalificaties per persoon is dus toegenomen van 1.2 naar 1.8. Mogelijk neemt dit de komende jaren weer wat af, omdat aan de verlenging van de registratie permanente bijscholing is verbonden. Wat echter blijft, is dat een groot aantal kwalificaties door slechts een gering aantal personen wordt vertegenwoordigd.

Uit onderzoek blijkt dat afwijkingen van de norm die de ene CI vaak constateert door andere CI’s helemaal niet gezien worden.

Dit wijst op een ongelijkheid in de markt en wellicht nog onvoldoende kennis bij de CI’s. Het certificeringsstelsel moet nog toegroeien naar meer consistentie.

Met de komst van de certificering in 2016 is de opgravingsmarkt veranderd. Bijna een derde deel van de gemeenten en ruim een kwart van de archeologische bedrijven zijn gestopt met opgravingsactiviteiten en hebben geen certificaat aangevraagd. Tegelijkertijd hebben vijf bedrijven het moment aangegrepen om actief te worden op de opgravingsmarkt.

De belangstelling voor oorlogserfgoed, en dan met name voor de Tweede Wereldoorlog, is de afgelopen jaren toegenomen. Archeologisch onderzoek naar oorlogsvindplaatsen neemt navenant toe. Archeologie brengt de sporen van de oorlog tastbaar in beeld. Maar de interesse voor WOII-archeologie brengt ook uitdagingen met zich mee. Hier ligt een taak voor de verschillende beleidsmakers, die momenteel werken aan de aanpassing van het Besluit Erfgoedwet archeologie.

Hoe moet bijvoorbeeld omgegaan worden met stoffelijke resten uit WOI en WOII? Mogen archeologen deze opgraven of is dit uitsluitend een taak voor Defensie? Is een vliegtuigwrak met stoffelijke resten een oorlogsgraf? De wet heeft hier niet een duidelijk antwoord op.

Daarnaast zorgt het vondstmateriaal voor diverse problemen. De Erfgoedwet is bijvoorbeeld niet duidelijk over wie de eigenaar is van deze vondsten. Van wie zijn de helmen, of andere toebehoren van soldaten die in Nederland zijn opgegraven? Ook is niet duidelijk of de gevonden wapens en munitie opgeslagen mogen worden in archeologische depots. Momenteel zijn er depots die alle wapens weigeren, terwijl andere depots deze wel in de vitrines hebben liggen. Ten slotte kan de conservering van oorlogsvondsten buitengewoon duur zijn. Vaak is er sprake van grote en kwetsbare metaalvondsten.